集权与分权都要以权力受制约为前提
这次三中全会《决定》的60条改革，就应该这样来理解。当然有人说，三中全会精神有两点，一是进一步推进市场化，二是进一步中央集权。我想为了国家发展，乃至为了推进改革、克服阻力，中央政府的权力集中一些可能是趋势，美国其实也有这样的趋势。中央要承担更多的责任，当然相应的是民众也多一些授权。
但关键在于，不管分权还是集权，权力都应是可制约的。如果分权但是权力不受制约，那就变成诸侯林立了；如果集权但权力不受制约，就变成秦始皇体制了，二者都是我们不希望看到的。现代文明无论联邦还是单一制国家，制约权力这个方向应该是普适性的。过去有论者把中国从古至今一直存在的“政出多门”、“婆婆多”叫作“分权”，这是完全不对的。宪法制约下的分权不是十羊九牧、“婆婆多”，而是指权力要有制衡，而且是为了保障民权实行的制衡，不是为保障皇权而让臣子互相掣肘，是被统治者对统治者的制衡，不是皇上为防止“尾大不掉”而“众建诸侯以少其力”。反过来说，权力适当集中以提升办事效率，提高政府提供公共服务的能力也是一个方向，但绝不是让皇上指鹿为马、为所欲为。通常认为单一制比联邦制权力集中，总统制比议会制权力集中，但这个集中的权力仍然必须是可制约的权力，否则就不能叫“共和”国了。习近平主席讲的要把权力关进笼子，当然不是只把地方的权力关进去。
所以实际上，扩大市场机制的作用还是有个限制政府权力还是推卸政府责任的问题。在我们的政治体制权责并不自然对应时，这个问题尤为重要。《决定》的60条从字面上看，应该说是容易被解读为要通过限制政府权力来扩大市场机制的作用并使其发挥“决定性作用”的。从经济外领域的废除劳教、松绑二胎、高校去行政化等，到经济领域的审批权力收缩、农地“确权”到户、重提国企改革等，都给人以这样的感觉。而近年来在“限权问责，还是扩权卸责”问题上争论较大的那些话题，例如养老改革是以推卸政府责任为方向（强制推迟退休，延长缴费期、缩短享费期），还是以限制政府权力为方向（养老并轨、减少官员特权，养老改革与计划生育改革挂钩，减轻政府养老责任必须以削减政府干预生育、破坏传统家庭养老功能之权力为前提），《决定》都谨慎地加以回避，至少没有表现出支持扩权卸责的姿态。这都是令人欣慰的。但是这一精神要落实，很多事情还需要明确，尤其是一些改革实际上环环相扣，更需要考虑其相关效应。
例如废除劳教本是社会和思想界多年的呼吁，也是人权保障的可喜进展。《决定》提出以社区矫正取代劳教，本来也是取法民主国家以过失者从事社区公益来矫正人格的经验。但是,与他们的公民自治社区传统不同，我们的社区近年来有明显的基层政府化趋势，而我国在改革前又有“五类分子交群众管制”的恶规，“文革”时更发展为“群众专政”，受政治煽动而为所欲为的“群众”施虐比专职警察还肆无忌惮,其对人权的恶性侵犯往往有甚于劳教，以至于当时有“关、管、杀”（关押、管制、处决）之说。改革初期随着“右派”改正和其他“四类分子”脱帽,这种“群众管制”的弊政就革除了。（尽管我国刑罚中仍有管制一说，但作为一种短期约束已与过去的“群众专政”含义不同。）今天如果社区的特点不变，人权保障也没有进一步刚性化，那么废除劳教后会不会让这种已取消30多年的“群众专政”弊政复活呢？把“犯人”从专门的“教养”场所移出，交由“群众专政”，能带来人权的进步吗？
再如土地“确权”和推动“流转”也是民间过去多年的要求，可是具体怎么搞也还是语焉不详。农户被“确”给的到底是什么“权”？面对强势者的侵权，农户的这个“权”能得到保障吗？土地流转近年来常被当作政府推行“规模化”农业的手段来提倡，而“发展家庭农场”的说法也把国际上泛指的家庭农业（这个意义上的家庭农场我国在大包干改革后就普及了，何需现在“发展”呢？）偷换成了“上规模的”家庭农场概念。这当然不一定是坏事，可是只提土地“流转”而不说买卖和交易（甚至不是“使用权”或“承包权”的交易），是否暗示这种“流转”可以是非自由交易性质的，即可以是“政府动员”下的强制“流转”？我们看到的情况是《决定》公布后各地强制圈地之风并未消弭，甚至由于《决定》提倡市场经济的利好，各地掀起新一轮“招商引资”热潮，此风还有日长之势，不能不让人忧虑。
如此等等。显然，对于三中全会后的改革形势，我们是持谨慎乐观态度的。60个要改令人鼓舞。不过在我国，否认老百姓的服务问责、让其自生自灭的“不找市长找市场”式的改革历来比较容易，至少比西方政府想推卸福利责任容易得多，而限制政府权力使“市长不找”百姓的麻烦、“市场找”到应有的活跃，这样的改革却比较难，至少比那些民主国家难很多。如今我们让百姓“不找市长”的改革已经30多年了，成就和局限也都很明显了，我们的“市场”自由度仍然不够，但人家那种“社会主义”却已经不能再少（百姓要求更多），那么今后的改革能否向百姓有权“找市长”、市长未经百姓同意则不能“找市场”的方向发展？一般意义上的市场化改革迟早会有这样的要求，而我们如果要搞“社会主义市场经济”，就更无法回避这种要求。当然，这样的改革就不仅仅是经济领域的改革了。我们可以仍然渐进，但前提是向着这个方向前进。
话说回来，前文提到的“这‘福利’不是那福利，这‘市场’不是那市场”确实是一种“中国特色”的尴尬，别人无论“自由市场”还是“福利国家”都不会有这种尴尬。当然他们会有自己的尴尬，但我们不能“直把杭州作汴州”。中国永远会有自己的特色，就像所谓的“西方”中任何一个国家也有不同于其他“西方国家”的特色一样。但是我们不要忘了：当年邓小平提出“中国特色”是冲着“苏联模式”来的，指的是中国应当勇于不同于苏联，不同于斯大林的那一套，并不是说我们不能借鉴他山之石，更不是说自己的任何东西包括弊病都理所当然。道理很简单：如果任何“中国特色”都是理所当然，我们就根本不需要改革，改革说到底，就是为了去掉某些“中国特色”。过去的改革是这样，三中全会掀起的这一轮改革也应当如此。
（原载财新《新世纪》2013年第51期）
